全球法律政策研究院 | 美国《出口管理条例》项下出口许可证申请机制研究
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2019年年中，美国商务部工业和安全局（U.S. Commerce Department’s Bureau of Industry and Security，以下简称“BIS”）启动从美国《出口管理条例》（Export Administration Regulations，以下简称“EAR”）中取消民用最终用户（Civil end-users， 以下简称“CIV”）许可例外的评估。如果CIV许可例外被取消，则意味着原来可以通过CIV许可例外从美国出口至中国的物项，可能需要通过美国出口许可证（以下简称“许可证”）授权才能出口至中国。因此，所有正在使用或计划使用CIV许可例外进行出口或再出口的供应商和采购商都应提前做好预案。本文将从中国采购商（以下简称“采购企业”）的视角出发，探索美国出口许可证申请机制。
如果CIV许可例外取消，通过CIV许可例外从美国供应商采购的物项需要供应商获取许可证授权才能采购，在不寻求其它物料替代方案的情况下，采购企业将会面临许可证申请工作的大量增加。
以ECCN 3A001物项为例，近年许可证申请和CIV许可例外相关数据可以佐证这一点。如图1所示，从BIS官网发布的2018年许可证授权报告[1]中可看出，以ECCN为维度的许可证申请数量前十列表中，3A001位居第四。如图2所示，从BIS官网发布的2018年美国对华贸易报告[2]中可看出，以ECCN为维度的CIV许可例外对应的出口额前十列表中，3A001位居第二，说明中国企业大量地通过CIV许可例外从美国采购3A001的物项。
图1
图2
在许可证申请需求量激增的情况下，很可能存在申请许可证被拒、授权不及时或授权数量不足等风险，势必对采购企业的研发、采购、生产、交付带来巨大的负面影响。虽然许可证申请由供应商完成，但是采购企业需提前研究许可证申请过程中，采购方在不同场景下，也可能作为最终用户、最终收货方或中间收货方，需要提供必要信息，以便提高后续许可证申请的效率和通过率。
综上所述，如果CIV许可例外从EAR移除，则许可证申请数量势必会大幅增加，采购企业将面临更严峻的许可证授权压力，本研究期望能给采购企业在出口合规许可证授权方面带来启发和指导。
许可证申请规则的应用性分析
许可证申请流程按EAR§748 [3]和 EAR§750[4] 所述，主要涉及的角色关系如下图3所示：
用户方的常见角色：采购方、中间收货方、最终收货方、最终用户；
许可证申请方的常见角色：供应商，被委托代办许可证申请方[5]；
许可证授权方：主要为BIS。
采购企业在美国物项出口和再出口中，可能是采购方、中间收货方、最终收货方或最终用户等各类用户方角色；在对应的许可证申请流程中，主要是采购企业的供应商作为许可证申请方。
通过对许可证申请要求及授权机制的研究和了解，可以提前按要求准备相应的资料，减少因申请填写不当或缺失相关支持文档而导致的不必要的等待时长，加快许可证申请速度。同时也可了解许可证申请授权的大概时长，由此预估需提前多久准备申请许可证。对已提交的许可证申请，可了解其在各阶段所处的状态，提前评估获批可能性。
图3 许可证申请的流程概况
（一） 许可证申请通用要求
根据EAR §748的规定，除非BIS特别要求以提交纸质表格的形式进行申请，许可证的申请目前都是通过BIS的Simplified Network Application Processing system （以下简称“SNAP-R系统”）进行申请。BIS可以通过SNAP-R系统以电子方式签发许可证，也可以通过纸质方式签发许可证，或者同时通过电子方式和纸质签发方式签发。每个许可证都会被授予一个唯一的许可证编号。
申请时，许可证申请方主要会提供四个因素的相关信息：物项的最终目的地，物项的最终用户，物项的ECCN编码和物项的最终用途。
为支撑上述四个因素的说明，根据EAR §748.9(b)[6]的要求，在提交申请许可证流程的同时，根据不同的场景需要提交不同的支持文档。下面列举了与采购企业可能相关的支持文档的类型，并给出了适用的场景。
| 支持文档类型 | 适用场景 | 提供者 |
| 解释信 | 所有场景 | 采购企业 |
| 中华人民共和国最终用户声明 | 出口到中华人民共和国的场景(EAR§748.10 [7]) | 采购企业 |
| 香港特区政府进口/出口证明或者香港政府不需要进口/出口证明的说明 | 由香港中转的场景 (EAR§748.13 [8]) | 采购企业 |
表1 申请出口许可证中与采购企业相关的支持文档
如果许可证申请需要支持文档，许可证申请方可以在收到支持文档副本之前提交申请，除非BIS告知许可证申请方必须与支持文档一起提交申请。但是，如果授予了许可证，则在许可证申请方获得支持文档的副本之前，不得将许可证上授权的物项进行出口，再出口或转移（国内）。
根据EAR§748.9（g）[9]，支持文档将只是BIS授予许可证的因素之一，向BIS提供了支持文档并不意味着BIS会颁发许可证，BIS在决策过程中，也会将最终用途和其他考虑因素纳入考量。
（二）相关的许可证申请支持文档
1、 解释信
许可证申请方BIS申请许可证时会涉及采购企业的一些信息，因此在申请许可证的过程中，需要将这些信息以解释信的方式提供给许可证申请方。解释信中的信息应包括：
拟申请许可证的物项信息
最终用户及其地址信息
最终用途及目的国/区域描述
这些信息应该尽量清晰、完整、准确，以避免因信息模糊或者谬误而反复沟通所造成的时间损失。
2、 中华人民共和国最终用户声明
对于出口到中国的需要许可证的计算机或者需要许可证的金额在5万美金以上的任何物项，BIS会要求许可证申请方提供中国政府颁发的最终用户声明。申请许可证的许可证申请方必须作为申请方、供应商或者订购方出现在最终用户声明中。
《中华人民共和国最终用户声明》由中国商务部产业安全与进出口管制局签署并盖有商务部印章，其内容必须包含以下信息：
合同标题和合同编号（可选）
进口商和出口商的名称
最终用户和最终用途
商品说明
数量和美元价值的说明
进口商的签名和日期等等
其中许可证申请方应向用户方提供商业控制清单（Commerce Control List，以下简称“CCL”）中包含的商品说明，以用于申请《中华人民共和国最终用户声明》。如果商品是许可证申请方的最新型号，建议同时提供制造商的目录，手册或技术规格。
3、 香港进出口许可证
香港特区政府对于进出口的物项实施管制，因此，对于向BIS申请美国出口许可证的物项，如果出口或再出口至香港的，必须提供由香港特区政府颁发的在有效期内的香港进口许可证；或者提供香港特区政府出具的书面声明，说明该进口物项无需香港进口许可证。如果从香港再出口的，必须提供由香港特区政府颁发的在有效期内的香港出口许可证；或者提供香港特区政府出具的书面声明，说明从香港出口该物项无需香港出口许可证。
需要说明的是，对于这些根据EAR§748.13需要获取的香港特区政府出具的文件，BIS并不用于评估美国出口许可证的发放，因此可以不必在申请美国出口许可证时一并提供这些文件，但是应在出口物项装载发运之前获取并提供。
（三） 许可证授权机制
根据EAR §750规定，许可证的授权由BIS主导，但是在某些情况下需美国其他政府机构审查，当各机构之间出现分歧时须通过不同的上升机制进行决策。整体运作机制如图4所示。
图 4 许可证申请及授权机制图
1、 BIS审查事项及决策机制
在审查具体的许可证申请时，除了审查物项和最终用途，BIS还会考虑交易各方的可信度及任何相关的信息。BIS会尽可能独立做出许可决策，但必要情况下也会与美国其他政府部门和机构进行协商，这些机构包括国防部、能源部、国务院和军备控制和裁军署等。
2、 许可证申请处理时限
在许可证申请的各阶段，BIS规定了相应的处理时限，如许可证申请将在BIS登记之日起90天内作出批复或上升决策，同时也规定了一些活动的处理周期不计入上述处理时限中，如BIS要求申请人提供补充资料的等待时长、多边审查的时长等等。
从BIS官网公示的《2018年BIS许可证授权统计》(Statistics of 2018 BIS License Authorization)报告中可看出，历年（2014年-2018年）许可证申请的平均处理时长为20天左右（参见图5）。但需要注意的是，申请人提供补充资料的时长等等未被纳入BIS处理时长的统计，所以首次提交许可证申请的处理时长可能远超过平均处理时长。
图 5 BIS许可证申请数量及平均处理时长
3、 许可证申请处理结果
许可证申请可能因填写问题等不被登记而直接退回。如申请单填写正确或修改后成功登记，则登记后主要有以下几种处理结果：
退回（Returned without Action，简称“RWA”），如存在影响许可证申请的至关重要的缺陷）
被拒绝（Denied）
获批（Approved）包括带条款或条件的获批
从图5可计算得出，2014年至2018年间，就有形物项、软件和技术向BIS提起的许可证申请中，以上三种处理结果的平均占比分别为：13.4%,0.8%,85.8%，即该期间内许可证申请的平均通过率为85.8%，平均拒绝率为0.8%，此数据仅作参考。
4、 许可证获批后的相关事宜
另外，许可证获批后，可能还有以下两种情况：
(1) 如发生EAR§750.7(c)[10](1)规定的一些非重要变更（non-material changes ），无需提交替换许可证申请或其它通知给BIS。非重要变更包括买方或最终收货方地址在最终目的国内的变更、中间收货方在最终目的国内的变更等等。
(2) 如许可证上所列各方的名称（如采购方、中间收货方、最终收货方或最终用户等）发生变更，但未发生所有权变更（包括合并或收购）或任何其他法律地位的变更，则可向BIS提交咨询意见请求，由其授权更改。
许可证申请应对建议
根据前述分析，可以了解许可证申请过程和为配合许可证申请方申请许可证所需提交的信息。
但在关注许可证申请过程之外，采购企业的研发单位还应在产品研发阶段就关注物料的选型，如果涉及许可证物料需要尽早与出口管制合规单位沟通，或者考虑物料可能的替代方案；采购单位应根据许可证申请周期提前安排许可证物项的采购计划；出口管制合规单位根据许可证申请要求提前准备相关材料，并在许可证申请过程中快速响应许可证申请方的补充材料需求；同时，采购企业中的各业务单位均应提前准备许可证申请被拒绝的应对预案。这样才能将许可证申请对企业业务影响的风险降至最低。
[2] 参见
https://www.bis.doc.gov/index.php/country-papers/2441-2018-statistical-analysis-of-us-trade-with-china-pdf/file
[3] EAR §748:Applications (Classification, Advisory, and License) and Documentation
[4] EAR §750:Application Processing, Issuance and/or Denial
[5] 由于申请许可证的主体必须是“美国人”，外国利益相关方（Foreign Principal Party in Interest，简称“FPPI”）须通过“代办（Route）”的方式来申请出口许可证。外国利益相关方（FPPI）须通过提供授权书（POA)或者其他书面授权给某个美国人或者美国实体来完成出口许可证的申请。
[6] EAR §748.9(b):Requirements to obtain support documents for license applications
[7] EAR §748.10:People's Republic of China (PRC) End-user Statement
[8] EAR §748.13:Hong Kong Import and Export Licenses
[9] EAR §748.9(g):Effect on license application review
[10] EAR §750.7(c) :Changes to the license
本文作者：Ch.XX，Zh.XM，F.YP，X.GH